2020年以后的中国经济发展，无论怎样都将在历史上留下不可磨灭的痕迹。中国完成了精准脱贫和全面建成小康社会的光荣使命，开始了由第一个百年奋斗目标实现后迈向第二个百年奋斗目标的新征程。在新的历史起点上，如何促进城乡融合发展，是需要认真思考的重大问题。

一 、土地制度创新与中国特色城镇化道路内涵

土地制度创新是中国改革开放成功重要的标志，也是农村改革的主线。新中国成立以来，农村土地制度改革先后经历了土地改革形成的农户所有、农户经营的“私有私营”阶段，合作社和人民公社时期形成的集体所有、统一经营的“公有公营”阶段，以及改革开放以来集体所有、农户经营的“公有私营”阶段三个阶段。实践证明，无论所有权形式如何，只要经营权归农户经营，着眼于农民权益保护和农业产出绩效，都是较好的制度安排。因此，在坚持集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行所有权与承包经营权“两权分离”，这是中国农村土地制度改革一次具有革命性意义的制度创新。而在20世纪90年代开始，伴随工业化城镇化以及农业现代化发展要求，顺应农户保留承包权、流转经营权的需要，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，土地制度进入“公有共享”第四个阶段，这是在新的历史条件下，农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。

从土地的集体经营逐步过渡到家庭承包经营，从家庭承包经营基本制度的确立到土地不同经营使用形态的创新，从“两权分离”到“三权分置”，中国农村土地制度设计一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代，形成了由制度变迁推动经济发展的成功范例，既维护了土地公有的社会主义本质，又保护了农户拥有的承包权益，同时适应了中国人多地少、以户为单位占有农业资源禀赋不足的现实，为促进现代农业发展特别是农业供给侧结构性改革，提高农业质量效益和竞争力，提供了坚强的制度保障。渐进式的土地“三权分置”制度变迁，不仅提升了制度演进的效率，也顺应了大国小农的中国国情。

（一）“三权分置”是充满智慧的制度安排

“三权分置”充分体现了农村土地的集体所有本质。土地集体所有兼顾了国家、集体和农户的多元利益，是实践充分证明公平与效率兼顾的所有制制度安排。

农户拥有的承包经营权可以细分，充满中国智慧。土地承包经营权凭借户籍决定的社区成员身份或集体经济成员资格取得，是典型的用益物权。在没有发生权利分离的前提下，承包经营权拥有相应的占有、经营、收益和处置等完整权利；在承包与经营两权分离时，承包权则更多地表现为占有、处置，以及在此基础上衍生的多重权益，如继承权、退出权等。相应的经营权利则更多表现为耕作、经营、收益以及由此产生的多重权益，如入股、抵押等。从《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律上明确农民承包土地可以实行“三权分置”，赋予土地经营权以相应的权能，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，才能在坚持农村土地属于集体所有、保障农民土地承包权长期稳定的基础上，不断充实和丰富农村基本经营制度的内涵，使其与时俱进地始终充满着制度的活力。对国家而言，将土地承包经营权赋予农户的制度安排决定了现代农业发展前途，对确保国家粮食和农业产业安全，保障重要农产品有效供给，促进农村社会稳定和公平正义意义重大。对农户而言，承包经营权的拥有，不仅关系其土地权属大小和地权稳定，还对于获取土地财产性收益具有长期影响。在新的形势下，更重要的意义表现在，农户拥有的承包经营权还有可以细分和分享的创新基础和空间。

承包经营权细分、经营权流转，可以最大程度提升土地资源配置效率。土地承包权与经营权分离具有中国农耕文明传承，清朝时期土地使用表现的“田面权”与土地所有表现的“田底权”之间的两权分离，“田面权”甚至可以再次出租，表明“田面权”相对独立化的制度已经较为成熟。从全球实践看，无论是人多地少的日韩东亚国家，抑或是人地资源相对富足的欧美国家，土地制度变迁表现出轻所有、重经营的鲜明的趋势和特征。一是土地买卖越来越少，而租地农场越来越多。美国1964年农场自营土地比例达到历史最高点后，到2014年农地出租比例已达39%。而种植大豆、玉米、棉花等资源性农产品的土地出租比例超过50%，种植水稻的土地出租比例高达80%。现阶段美国家庭农场中，自己拥有一部分土地并租赁一部分土地的租地农场越来越普遍，所占农场比例从1935年的25%提升到2012年的54%。主要原因就是土地买卖价格太高，现实中发生越来越少，而美国租地成本相对较低，每年租金上大约是亩均成本的10%～20%。二是经营主体总量减少，经营规模越来越大。美国农场数从1935年的681万家下降到2016年的206万家，平均每年减少5.8万家。单个农场规模则由1950年的近86公顷增长到2016年的近179公顷。欧洲诸国与日韩也表现出同样趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家，到2015年减少到6.7万家，平均规模由1980年的39公顷扩大到2016年的46公顷。法国家庭农场1955年有229万家，到1997年减少到68万家，同期平均规模由16公顷扩大到42公顷。日本农户数由1985年的466万户减少到2010年的252万户，同期平均规模由0.88公顷扩大到1.88公顷。中国也表现出类似趋势，上海松江家庭农场由2013年1267个减少到2020年的838个，平均规模由7.53公顷增加到10.67公顷。三是土地权益越来越细分，但共同趋势是越来越强调土地经营权的实际拥有。顺应工业化城镇化带来的从业者大量减少，土地经营权在更大范围内共享是全球大趋势，机械替代劳动力，优化土地资源配置效率，提升土地利用度和从业者劳动生产率，这是现代农业发展的必由之路。

经营权共享具有鲜明中国特色。农村劳动力向非农产业的大量转移，最直接的结果就是推动了农业规模经营的形成和发展。事实上，从20世纪90年代开始，伴随着工业化城镇化的快速推进，农户间转包、出租、入股等流转土地经营权的实践已大量出现并持续至今。而近年来不流转土地经营权，但在生产过程中向第三方让渡经营环节的托管、半托管实践更是呈方兴未艾之势。其结果是在人多地少农业资源禀赋先天不足的中国，土地经营权在更大范围内共享，同样可以形成农业规模经营的前提和基础，并表现出鲜明的中国特色。实践中有两种方式。一种是非农就业机会较多，专业化趋势明显，大量农村劳动力基本脱离或完全脱离农业向城市和发达地区转移。离开农地经营的承包农户采取一年一定，或一定多年的方式，让渡土地经营权，由家庭农场、农民合作社、集体经济组织或农业企业分享其经营权，解决“谁来种地”的问题。据统计，这种土地经营权流转形成的土地规模经营，全国面积已达5.5亿亩左右，占承包地面积超35%以上。另一种是农村劳动力大量外出，兼业化现象突出，但留守老人和妇女仍有意愿务农，却干得不省心不省事的中西部地区和传统农区。农户将耕种收等繁重农事作业全部或单项委托给各类生产性服务组织，通过“托管”“半托管”经营形式解决“地怎么种好”问题，形成了服务规模经营。据农业农村部数据，2020年，全国农业社会化服务组织达到95.5万个，服务面积16.7亿亩次，服务小农户7800多万户。这种以不让渡经营权，但共享经营权形成的服务规模经营，在实践中表现出更为明显的制度绩效。农业农村部抽样调查分析，与农民自己经营相比，稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低7.3%、8.2%和0.7%，亩均产量分别增长8.7%、9.8%、10.4%，亩均纯收益分别提高23%、26.5%、20.2%；与流转土地经营权相比，稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低35.5%、50.4%、48%，亩均产量分别增长5.7%、4.1%、4%，亩均纯收益分别提高94.1%、195.5%、76.3%，服务性规模经营规避了土地流转所产生的地租成本，节本增效促增收效果十分明显。总之，无论土地经营权流转抑或不流转，经营环节全部或部分让渡形成的经营权共享，都为中国克服土地经营由于规模不经济导致的效率损失难题找到了破解之道，表明中国农村土地制度持续的创新步伐从未停息，意义十分重大。

（二）土地制度决定了小农格局的长期存在

土地制度创新影响农户经营行为，进而影响传统小农的生存和发展格局。大国小农是中国的基本国情农情，工业化城镇化对小农格局的重塑是不争事实。在工业化城镇化快速推进中，小农正在经历千年之变。工业化城镇化产业的“虹吸效应”，使数以亿计的农业从业人员转向非农产业就业；农业科技的广泛实施，特别是农机装备的应用推广，对农业从业人员的“挤出效应”，极大地提升了农业劳动生产效率。事实上，尽管改革开放以来中国农户总量变化不大，但全部劳动力从事第一产业的比例已由1978年的70.5%减少到2020年的23.6%，平均每年下降超过一个百分点。与此同时，从事第一产业的劳动力在2002年达到历史最高点3.66亿人后已减少到2020年的1.77亿人，18年间平均每年减少1000多万人。按此速度推进，到2050年从事第一产业的劳动力占全部劳动力比例下降到2%～5%以内，第一产业从业人员减少到2000万人左右将是大概率事件。转移农业劳动力，带来非农劳动力的增加，能为中国经济增长带来新的动力，同时有助于实现共同富裕，从人口红利转向改革红利，破解人口红利消失带来经济增长放缓。因此，观察小农之变，有两个维度。一是历史观。小农在中国存在几千年，无论现阶段外部环境如何变化，基于内生的农业生产家庭经营的本源，小农经济将长期延续。在任何经济社会发展阶段，小农都是农业之基、农村之基和执政之基。二是发展观。小农正在发生历史性演变，推进土地制度不断创新，要从生产关系的要求和维护小农土地权益保障的角度出发，促进小农不断分化，顺应工业化城镇化和农业现代化的发展需求。实现小农现代化，要在两个方面有所作为。一是对留在农业内部的从业人员植入现代经营理念，通过现代科技、现代机械装备提升从业者的生产能力，使小农由普通劳动力转变为具有人力资本的从业者，小农变大农是全球现代农业发展的共同选择。二是实施正确的制度安排，促进工业化城镇化健康可持续发展，使转向非农领域、转向城镇的人口和劳动力群体融入城镇，就业于非农岗位，生活于城镇，形成具有中国特色的工业化城镇化和农业现代化融合发展的基本格局。

不让小农在现代化过程中掉队，不仅是中国现代农业发展必须坚守的底线，也是实现农业现代化的要求和关键。一方面要坚持农民的主体地位，突出家庭农场和农民合作社两类新型经营主体对农民的带动作用，在这个过程中通过小农自身的发展，通过土地经营权流转、入股和其他利益联结机制，促进土地经营规模形成，提高从业者劳动生产效率，使小农成为家庭农场的构成主体；另一方面通过各类合作社发展为小农提供全方位的多元化服务，组织小农、帮助小农、提升小农、富裕小农，实现服务性规模经营，促进小农与现代农业有机衔接。同时，要特别强调处理好工商资本与小农的关系。对工商资本等非农产业主体从事农地经营保持警惕，并加以政策限制或引导十分必要。但否定工商资本参与农地经营的积极作用则大可不必。首先，持续的工业化城镇化以及城乡要素流动性增强，决定了现阶段“谁来种地”必然生成包括工商资本在内的多元主体，“农地农用农民用”的土地制度安排，在“三权分置”的制度安排下，演变为“农地农用全民用”具有客观必然性。其次，工商资本进入农业动因多种多样，但通过技术、资本、人才引领现代农业方向是全球化现代农业发展共同规律。第三，强化对工商资本等非农主体进入农业的非农化行为监督十分重要，要通过建立用途管制和强化土地流转的管理制度，约束其行为导向。

（三）土地制度创新构成了中国特色城镇化道路的深刻内涵

土地制度不断创新，工业化城镇化快速推进，必然的结果是大量农村富余劳动力转移进城。在农民变市民过程中，如何保护离乡进城农民的切身利益成为新的课题。解决进城农民权利的退出保留问题，核心是农民权利保障问题。农民退出权利的前提，是平等享受到城镇居民拥有的教育、医疗、社保、保障性住房等基本公共服务，而具备这些条件并不等于农民应自愿放弃其在农村已有的基本权利。农民在农村拥有的土地承包权、宅基地使用权以及集体经济收益分配权等都是农民重要的财产权益。什么情况下应该退出，具备什么条件可以退出，退出可获得什么样的补偿，都是需要认真研究的重大问题。其实，大量农民工在城乡间流动，经过几年、十几年、几十年努力，一部分具有能力的农民工在特大城市安居就业，有退出农村的相应权益并获得合理补偿的愿望；而大部分农民工希望就地就近在当地的大城市、中等城市和县城镇安居就业，并保留在农村的相应权益。同时，要通过深化农村土地制度、户籍制度改革以及实施城乡均等的公共服务，经过几十年的努力，最终由城乡分割的二元体制过渡到城乡融合的一元化格局。进城农民工拥有“全部农民利益＋渐进式市民利益”，这就是具有中国特色城镇化的基本内涵和方向。

二、 增加农民收入与政府行为调整

在工业化城镇化过程中，人口由农村向城市迁移是全球现代经济发展的共同规律。只是中国农村内生的土地制度安排，特别是“三权分置”的制度创新以及快速工业化城镇化推进，大大降低了农村人口和富裕劳动力进入城市、就业于非农岗位的迁移和就业成本，使中国几乎区别于世界所有国家，产生了越来越多可以在城乡间自由流动迁移，同时享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权以及不完全城市公共服务等权益的群体，这个群体不同于城市居民和农村居民群体，是以农民工身份为标志的“第三种群体”。

事实上，改革开放以来，中国之所以迅速成长为全球第二大经济体，与中国农村土地制度不断创新，工业化城镇化快速推进，农民工群体作出的巨大贡献密不可分。2021年农民总量达2.92亿人，其中在本地就业的为1.21亿人，占41.4%，外出农民工为1.71亿人，占58.6%。尽管近年农民工就业形势严峻，农民工工资收入增速放缓，但2021年农民工月均收入4432元，仍比上年增长8.8%。从发展趋势看，随着农业现代化水平不断提升，农业科技进步产生的对富余劳动力的推力以及工业化城镇化产生的引力，新时期农村劳动力继续转移仍有潜力，按照新型城镇化规划，中国常住人口城镇化率将由2020年的63.9%提升到2035年的72%，未来还有1亿以上的农村人口需要进城。按全球城镇化发展的规律，特别是日本、韩国等东亚国家实践，中国未来常住人口的城镇化率可能达到80%以上，这意味着还需要继续转移农村富余劳动力，促进农村人口迁移进城。这既是持续推进工业化城镇化发展进程的要求，也是农业现代化要求提升从业人员劳动力生产效率，工业化城镇化挖掘“劳动力红利”，以及扩大城市人口群体消费能力“人口红利”的必然选择。

大量可以观察的事实表明，城乡居民之间存在收入差距，而在一定时期内这种收入差距可能持续扩大，这是世界各国工业化过程中存在的普遍现象。研究表明，在20世纪60年代，以工业就业者收入为100，农业就业者收入在美国为56，西德为44，法国为36，丹麦为77，新西兰为88。上述国家上世纪60年代已进入工业化的中期阶段，即将进入工业化成熟阶段。而且，城乡居民收入存在差距在工业化过程中往往会持续相当长时期。从明治维新至20世纪60年代，日本处于工业化前期和前期向中期过渡阶段，二元经济结构十分明显，工农收入比一直维持在1.3:1～3.1:1。在工业化后期，日本城乡间收入差距开始缩小，到1980年工农收入比为1:1.15，农民收入超城市居民收入。美国尽管农业资源禀赋优越，农业平均规模远远超越日本水平，但工农之间收入差距也是明显的。农民收入与非农人口相比，20世纪30年代仅为其30%，50—60年代为50%～70%，80年代为80%，直到新世纪初才基本持平。同时可以发现，缩小城乡居民收入差距，除可以在漫长的工业化过程逐步实现外，政府作用必不可少。日本从1868年明治维新开始到1960年实施国民收入倍增计划，缩小城乡收入差距，实现平衡增长差不多用了100年。而美国1933年出台《农业调整法》，致力于农业发展和农民增收，实现农业现代化和农民收入增长差不多用了70年。

中国现阶段已进入工业化的中后期阶段，再用30年时间，在新中国成立100周年时，实现城乡居民收入均衡增长，确实需要付出艰苦努力。换言之，城乡居民收入均衡增长是实现第二个百年奋斗目标的重要标志。按照党的十九届五中全会精神，要把促进农民收入增长作为当前和今后“三农”工作的重中之重。为此，调整政府行为事关重大。

（一）促进农民收入增长应成为战略目标

1.增加农民收入是实现共同富裕目标的重要任务。党的十八大以来，党中央把握发展阶段新变化，采取有力措施改善民生，打赢了脱贫攻坚战，全面建成了小康社会，为共同富裕创造了良好条件。实现第二个百年奋斗目标，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，致力于不断增加农民收入，缩小城乡收入差距，体现社会主义公平发展的本质，夯实实现共同富裕目标的基础。

2.增加农民收入是实施扩大内需战略的根本途径。现阶段拉动经济增长的“三驾马车”中，投资和出口都难以保持高速增长。2012—2018年，投资需求对ＧＤＰ增长的贡献率由43.4%下降到32.4%，净出口对ＧＤＰ增长的贡献率由1.7%下降到－8.6%，而消费需求对ＧＤＰ增长的贡献率由54.9%提高到76.2%。因此，拉动经济增长要更多地依靠消费需求。从城乡居民人均消费之比是2.0:1左右的现实情况看，推进扩大内需战略，关键是持续快速提高农民收入。

3.增加农民收入是跨越中等收入陷阱的关键因素。改革开放以来，中国经济经历了从低收入阶段到中低收入阶段，并于2010年进入中等收入发展阶段的巨变。现阶段到未来一个时期，我国处在跨越中等收入陷阱的关键阶段。缩小城乡收入差距，跨过中等收入陷阱，中国经济发展可以顺利进入发达国家行列；城乡收入差距持续扩大，跌入中等收入陷阱，则可能出现经济停滞甚至下滑的局面。

4.增加农民收入是实现城乡融合发展的重要抓手。加快农民收入增长，要求构建新型城乡关系，以工补农，以城带乡，加大投入力度，强化农村产业和社会发展基础，建立城乡平等就业制度，完善要素市场化配置机制，从根本上破除城乡二元结构，逐步实现城乡发展一体化，实现城乡公共资源均衡配置，促进城乡融合发展。

（二）促进农民收入增长应把握重大问题

1.结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。党的十八大提出居民收入翻番目标后，成绩有目共睹。因此，促进农民收入增长，与调整经济发展战略和国民收入分配关系高度相关。当前，中国正处在经济转型的关键阶段，必须坚持正确的战略指导思想，把农民增收置于促进共同富裕行动重中之重的位置，推动农民收入增速超越城镇居民收入增速，为促进城乡融合发展奠定坚实基础。

2.关注产业和就业结构变动对农民收入的影响。收入结构和产业结构、就业结构存在密切的内在联系。中国工业化早期阶段，农业收入是农民收入的主要来源，20世纪80、90年代农民家庭经营收入所占比重长期保持在70%以上，这是其时的产业结构和收入结构所决定的。进入工业化中期阶段，农业劳动力大量向城市二、三产业转移就业，工资性收入占农民人均纯收入的比重上升，成为农民增收的重要来源。工业化中后期阶段，随着城镇化加快推进，农业转移人口市民化取得重要进展，2016年以来有9000多万农业转移人口成为城镇户籍居民，进城落户或常住农民的收入不再被统计为农村居民收入，工资性收入所占比重在达峰后逐渐下降。要避免农民收入增速徘徊甚至下降，必须推动农民家庭经营收入持续增长。为此，应继续推动农民分工分业，一方面，通过专业化带动农业生产的规模化、集约化，使农业从业者收入水平提升；另一方面，继续推动农业转移人口市民化，实现人口自由迁徙。

3.国民收入分配格局调整要向农民适当倾斜。较长时期内，中国经济发展注重效率优先、兼顾公平，城乡收入绝对差距随着经济总量增长不断扩大。在新发展阶段，必须在继续做大经济总量的同时，更加注重调整收入分配关系。初次分配是决定收入水平的关键环节。应建立合理有效的农产品价格形成机制，使农产品价格反映要素稀缺程度和生产成本。同时，将补贴政策和价格政策组合使用，通过补贴弥补成本，通过价格政策稳定农民预期，提高各方面对农产品价格适度上涨的容忍度。在再分配领域，应有针对性地出台具有地区差异性的农业补贴政策，新增补贴向粮食主产区、山区牧区渔区垦区、脱贫地区和边远地区倾斜，充分发挥财政转移支付缩小农民内部收入差距的引导作用。

4.通过城乡融合改善农民增收的外部环境。城乡融合是缩小城乡收入差距的根本途径。2020年浙江、上海、江苏城乡居民收入之比分别为1.96:1、2.19:1、2.19:1，浙江杭州、宁波、嘉兴、湖州，江苏苏州，四川成都则在1.6～1.8:1之间，其根本原因在于这类地方都是城乡融合起步比较早，做得比较好的地区，有典型示范性。健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系，需要从三个层面入手。首先，推进城乡要素平等交换。改革农村土地参与市场交换的方式，充分体现土地的财产属性。其次，推进公共资源均衡配置。提高农村教育、医疗、社保等公共服务水平，减少农民生活开支，间接提高农民收入，让农民获得更多发展机会，实现城乡居民权利平等、机会平等。再次，加强农村基础设施建设。进一步科学编制乡镇村庄建设规划，合理安排乡村空间布局，把固定资产投资重点转向农村，完善生产生活基础设施和服务设施，改善农民生产生活条件，降低农民生产生活成本，推动农村产业发展，夯实农民增收基础。

（三）完善农民收入政策需要形成共识

1.政策指向要由注重普惠性转向突出差异性。发达国家和地区不仅对农民收入有一般性的支持政策，而且对欠发达地区和小农场还有专门的扶持措施。受各地的资源禀赋、发展水平、产业基础、发展机会、个人能力等因素影响，不同地区和不同群体的农民之间一直存在明显的收入差距。长期以来，由于农民收入水平普遍较低，农民增收政策中普惠性政策多、投入大，差异性政策少、投入小。脱贫攻坚任务完成后，农村低收入问题已经越来越集中到传统农区和普通农户。从未来看，大力发展农村新产业、新业态，激活农村资源资产，潜力最大、最有希望的仍然主要是经济发达地区、大中城市郊区等，广大传统农区和普通农户的增收问题会愈发突出。因此，应适时调整农民增收政策，更加鲜明地指向农村低收入群体，采取更加有针对性的措施，将有限的政策资源更多地向脱贫地区、增收困难区域和群体倾斜，加快提高他们的收入水平。

2.财政支持方式要由直接补贴转向灵活政策。财政通过提价、补贴等方式直接带动农民收入增长的方式已经难以为继。中国农村人口数量庞大、人均农业资源非常有限，如果单纯依靠现行的直接补贴来促进农民增收，难以摆脱补不起、补不到位的“厨师困境”，需要转变财政支持方式。发挥财政资金的撬动作用，利用市场机制吸引更多金融资本和其他社会资金共同促进农民增收，应当成为政策创设调整的重要方向。

3.拓宽增收渠道要由政策开口子转向市场找办法。随着经济体制改革的不断深入，市场机制已经越来越成为促进或约束农民增收的关键因素。目前农民收入四大来源中，除部分转移性收入外，都是由市场决定的。进一步拓宽农民增收渠道，根本上还是要依靠市场。市场拓渠道、政策给空间，应当成为下一步农民增收工作的基本原则。更大力度地推进改革，更加精巧地创设政策，保障市场在资源配置中的决定性作用能够充分释放、有效发挥。4.农村社会保障要由单纯提高标准转向城乡制度并轨。社会保障制度是农民增收政策的重要补充。加大公共产品供给，完善农村社会保障制度，能显著增强农民的获得感和幸福感，尤其是能使低收入群体感受到最直接的实惠和真正的生活保障。在城乡之间、农村不同群体之间收入差距较大的情况下，健全社会保障制度是调节收入分配的重要手段。应将社保摆在更为优先的位置，按照“完善制度、提高水平、加快并轨”的原则，加快建立完善城乡均等的社会保障制度。

（四）在农业内部增加就业挖掘增收潜力

农业经营收入是农民收入的基本盘，尽管改革开放以来，农民收入构成中来自于农业经营的收入不断下降，现阶段其比重大约占农民收入的1／4，而且这一比例还会继续下降，但农业生产和经营对农民增收的作用依然不可忽视。在农业供给侧结构性改革深入推进的过程中，农业高质量发展对农民增收仍然会起到基础性作用，特别是对以农业经营为主的农民而言，从业收入占比很大，作用明显。挖掘农业增收潜力，应坚持市场和消费导向，创新产业组织方式，推动种养业向规模化、集约化、绿色化和数字化方向发展，延伸拓展产业链，调整优化农业结构，增加绿色优质产品供给，不断提高农业质量、效益和竞争力。大力发展乡村产业，应将乡村产业视为战略性产业纳入中长期发展规划，丰富乡村产业内涵外延，从“产业兜底”向“产业富民”转变，从短平快发展向可持续发展转变。发展新产业新业态，注重业态升级，强化链式发展，把现代市场观念、现代物流、现代金融、现代科技、现代人才、现代管理制度等要素融入乡村产业发展中。最大限度地在农业内部吸纳就业者，增加从业者发展乡村产业的收入。

（五）发展非农产业促进农村劳动力充分就业

就业是最大的民生。在工业化城镇化发展过程中，促进农村劳动力到效率更高的领域和部门就业，分工分业是增加农民收入的必然选择，也是经济社会发展的基本规律。

1.引导农村劳动力外出就业。继续推进工业化城镇化，千方百计增加城镇就业容量。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。推动农村劳动力有序外出就业，加大对相对贫困人口转移就业的支持力度。大力发展第三产业，引导新生代农民工从事物流快递、餐饮外卖以及电子商务等新产业、新业态。深化户籍制度改革等，解决好进城农民工及随迁子女教育问题，让他们心要进城，稳定就业，使其成为中等收入群体的重要群体来源。

2.积极扩大乡村就业空间。统筹城乡产业布局，实施乡村建设行动，发展县域经济。将城市部分劳动密集型产业向农村地区产业园转移，实现城乡产业合理布局、优势互补，促进农村劳动力就地就近就业。大力发展特色县域经济、魅力小镇、乡村旅游和农村服务业，为农村劳动者就地就近转移就业创造空间。深入实施返乡创业能力提升行动、乡村就业创业促进行动，创建农村创新创业和孵化实训基地，鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化，提供更多就业岗位。鼓励新型劳动密集产业发展，引导和支持沿海劳动密集型产业向中西部地区有序转移。

3.创新农村劳动力就业领域和方式。鼓励发展家政、养老、护理等生活性服务业和手工制作等民族地区特色产业，吸纳更多中低技能劳动者就业。大力发展城乡社区服务，扩大劳动力市场的包容性。支持劳动者通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等形式实现灵活就业、非正规就业，降低就业成本，提高就业效率。

三、 结构调整、融合发展与中国道路选择

经过40多年的改革开放，特别是始于20世纪90年代工业化的快速推动，中国经济以每年平均增长9.2%的速度，实现了从低收入阶段到中高收入阶段的跨越。2021年中国GDP总量达114.4万亿元，人均GDP超1.25万美元，超世界人均水平，十分接近高收入经济体门槛。在这个过程中，中国国民经济秩序和产业结构、就业结构、城镇化水平以及分配格局都发生了重大变化。

产业结构方面：工业化最显著的特征就是一二三产业结构在经济运行过程中发生重大调整。一般表现为工业服务业在国民经济中的比重上升，农业部门比重下降。2020年第二三产业比重由1978年的47.7%、24.6%演变为37.8%、54.5%。相应第一产业比重同期由27.7%下降为7.7%。农业比重下降，非农产业比重上升，表明中国经济特征已由农业大国转变为工业大国和服务业大国。就业结构方面：与产业结构高度相关，中国就业结构也表现为非农就业人员增加、农业就业人员下降的趋势。2020年第二三产业就业比重由1978年的17.3%、12.2%上升为28.7%和47.7%。农业从业人员比重同期则由70.5%下降到23.6%。

城镇化水平方面：按工业化进程的一般规律，产业结构中非农产业增长，就业结构中非农产业就业比例上升，带动农村富余劳动力转移和人口向城市迁移，城镇人口增加，城镇化持续推进。尽管中国城镇化水平滞后于工业化水平，但2020年按常住人口计算，城镇化率仍达到63.9%，改革开放以来，城镇化率平均每年提升1个多百分点，高度吻合发达国家和地区在工业化中后期阶段城镇化率提升的一般规律。

上述指标深刻表明中国经济已进入工业化中后期阶段，当然相对于工业化中后期阶段的城镇化率结构偏差，仍有不少学者以常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间，存在高达18.5个百分点的差距为由，要求加快实现常住人口的户籍城镇化改进，实现彻底城镇化。其实，相对于深化户籍制度改革，实施均等的公共服务，加快推进工业化城镇化进程，现阶段可能应更加关注劳动力就业结构的均衡变动。尽管改革开放以来，中国劳动力就业结构已表现出与产业结构变动高度相关的一致性，而且农业劳动生产效率与非农生产效率已由1978年的1:6.25缩小到2020年的1:3.73，但23.6%的农业从业人员创造的7.7%的农业份额，表明农业劳动生产效率相对于非农产业仍然偏低，从而影响从业农民的收入增长，这其实是导致城乡居民收入差距长时期未见明显缩小的根本原因。继续推进农村富余劳动力向非农产业就业，实现就业结构与产业结构均衡发展对缩小城乡居民收入差距，具有十分重要的意义。

与产业结构变动相比，农业劳动力向非农劳动力转移发生的就业结构变动是一个相对缓慢的过程，从农业资源禀赋相对丰裕的欧美国家到农业资源禀赋相对不足的东亚国家莫不如此。美国农业就业份额1870年时为52%，到1933年颁布《农业调整法》时，农业就业人员下降到22%，60多年下降了30个百分点；到1994年下降到2%，又经历了60多年时间。日本农业就业份额1870年为84.8%，到1961年颁布《农业基本法》时，农业就业份额为26.8%，90年下降了58个百分点；进而到1999年下降到4.7%，而当年农业占GDP份额不足2%。韩国2000年农业占GDP份额为4%，但就业份额仍为12%。由此看来，相对于工业化发展，城镇化发展滞后；相对于产业结构变动，就业结构变动滞后是全球经济发展的普遍规律。实现结构均衡是个漫长的过程，若城镇化超前于工业化发展，农业就业人数向非农领域和城市超前转移，导致就业结构超前于产业结构变化，可能导致陷入拉美城镇化陷阱以及中等收入陷阱，对此要务必保持清醒的认识。

（一）中国式现代化基本特征是“非典型性”

中国式现代化并非照搬经典理论，也非其他国家道路的翻版。中国式现代化来自于自己的实践，自己的探索。若抽象中国式现代化的本质，可以归结为两点：一是渐进式，二是多元化。所谓渐进式，是相对于欧美、日本等具有200多年的现代化发展历史的国家而言，中国现代化征程从新中国成立算起，不过70多年；而从改革开放算起，仅仅40多年。因此，不能按西方的现代化标准衡量中国的工业化城镇化与农业现代化现状。从农业现代化看，中国既没有欧美农业天赋自然资源，又要规避日韩农业供给能力不足、自给率不断下降的东亚困境，必须在土地制度创新中，促使承包农户拥有的土地经营权在更大范围内共享，形成资源性农产品生产的规模基础，通过持续的创新，最后形成产业结构、就业结构、收入结构均衡发展的格局。而从城镇化道路看，也要看到中国有数以亿计的农民工群体，他们在城乡间处于流动状态，就业方式灵活多样，收入水平也参差不齐。而农民工群体从总体上看，享受的公共服务与城市居民相比，也表现出渐进式的提高过程。而多元化，更是中国经济社会所呈现的重要特征。无论是经济社会发展条件，抑或是自然资源禀赋包括区域地理位置都决定了在一个长时期内，非均衡状态在中国是客观存在的。农业资源禀赋多元，决定了农业产业结构多元，经营主体多元，政策组合方式多元。因此，现代农业在中国的表现不可能仅具有欧美农业的规模化以及日韩农业的精细化单一特征。而城镇化道路也不可能是类似于欧美、日韩的模式。农民工作为区别于城市居民和农村居民的“第三类群体”，其不失去土地权益在城乡间流动，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率表现的结构偏差，本身就是中国特色城镇化表现的重要特征。中国农村土地制度创新、工业化进程以及城镇化探索，都具有渐进式特点，以及多元化表现的基本内涵。从中国城镇化道路的视域来看，中国正在实践既区别于欧美，也不同于日韩现代化发展模式，而是具有鲜明中国特色的城镇化道路，即第三条城镇化道路。

（二）土地制度创新具有宏观效应

经过多年持续不断的探索，中国农村土地“公有共享”的“三权分置”制度的确立，以土地公有制为载体，以户籍农户拥有土地承包权为本，推进土地经营权在更大范围内和不同主体间流转，既规避了土地私有制前提下的土地买卖兼并，导致农民丧失土地成为城市流民的拉美城镇化陷阱的“公平丧失”，又找到了解决私有制前提下东亚国家囿于人多地少、土地规模不经济“效率丧失”的“东亚困境”的办法。中国务农劳动力享有更大规模的土地经营权，提升了土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，兼顾了集体、承包农户和农业经营者三方权利，统筹了国家、集体和个体的关系，在全球创造了公平与效率兼顾的农村土地制度范例。具有中国特色的农村土地制度创新，使得数以亿计的农村人口和劳动力在城乡间迁移和就业，推进了低成本的工业化城镇化。流动农民工以及家属可以自由选择进城落户，并不由此丧失其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权，同时可以享受渐进式的城市公共服务。进城农民工拥有“全部农民利益＋渐进式市民利益”，构成了低成本中国特色城镇化道路本色。事实上，中国在短时期内既不可实现欧美那样的城镇化，又要规避拉美城镇化陷阱，需要在长时期保留农民工群体在城乡间流动，这本身就是具有中国特色的“第三条城镇化道路”。这条道路加速了中国经济成长，低成本工业化城镇化使中国迅速成为世界第二大经济体，实现了全面建成小康社会的目标预期，并将继续助力实现第二个百年奋斗目标。

（三）中国具备实现第二个百年奋斗目标足够的底气

全面建成小康社会以后，我们开启全面建设社会主义现代化国家新征程，正在向第二个百年奋斗目标迈进。我们所希望解决的绝非短期问题，而是要通过城乡互动、结构转化，在工业化城镇化发展的后半程，寻求为彻底化解城乡分割的二元经济社会矛盾，实现与农业现代化融合发展的良好运行机制。在这个过程中，特别是在全球经济增长低迷，不稳定性不确定性明显增强，国内发展不均衡不稳固的态势尚未完全扭转的背景下，有很多复杂多变的问题需要处理，有很多复杂多变的关系需要厘清。既需要把握大势，又需要有足够的历史耐心，作好打持久战的准备。以确定性应对不确定性，是我们应对一切困难和挑战必须坚守的基本原则，对此，我们有坚强的信念和足够的底气。

作者：张红宇，清华大学中国农村研究院副院长